在中国现行土地制度下，城乡土地利用缺乏有效衔接，建设用地在城乡两头出现扩张。

在以“用途管制”和“城乡分割”为特征的我国现行土地管理制度下，城市和农村分别在“国有”和“集体”这两个相对封闭的土地管理体系下寻找各自的发展路径。记者调研发现，在这种土地管理制度下，因城乡土地利用缺乏有效衔接，一方面一些农村缺乏规划出现用地“扩张热”；另一方面部分城市由于土地承载不足而掀起“圈地潮”。

2010年的用地规模2007年前就已突破

在安徽宣城，从市区到该市20余公里外的向阳镇，沿途多个村子，很多农房已经破落，大门上的铁锁也已锈迹斑斑，房前屋后的宅基地上甚至杂草丛生。宣城市宣州区向阳镇蔴口村村民刘庆保对《经济参考报》记者说，他们村一共有1500多人，但只有700多人在家，其余的人长年在外务工，家里的房子、宅基地都是长年空着。

国家土地督察南京局在安徽省沿淮地区的调查结果表明，农村土地利用呈现出“利用效率低，空心村多，空闲地多”的“一低两多”特点。以怀远、来安和霍邱三个县为例，空心村比例都超过了30%，自然村庄内的住宅松散凌乱，形成许多难以利用的空闲地。

农村土地利用效率低下、农村资产大量闲置。《经济参考报》记者在川、皖、渝等劳务输出省市采访时发现，由于大量农村劳动力外出务工，一些家庭甚至是举家外迁，其房子、土地长期闲置在农村。

而与此形成鲜明对照的是，随着城市化的快速推进，国内不少城市陷入了土地承载力不足的困境。以成都市为例，国家实施西部大开发战略十年以来，成都进入了城镇化快速发展轨道上，一大批重点项目、重点工程迅速落地，城市建设用地不断告紧。据国家土地督察成都局的测算，按照成都市现在的发展速度，未来5年将用完成都市到2020年的用地指标。

《经济参考报》记者了解到，除西部个别发展较为缓慢的城市外，城市发展面临土地承载力不足在全国是一个普遍现象。

在安徽芜湖市，早在去年7月份，该市就已将安徽省批给的6485亩全年用地指标全部用完。记者从芜湖市国土资源局了解到，近几年来，芜湖市发展速度较快，用地指标每年都不够。

芜湖、成都这样的中西部城市尚且如此，广东、北京、江苏这些城市化程度较高地区，面临土地承载力不足的问题就更加突出。根据国土资源部的一项调查，佛山市原土地利用规划确定到2010年的用地规模，早在两年前就已经被突破。

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土地过度开发承载接近极限

在城镇化快速发展的推动下，在“国有”和“集体”这两个相对封闭的土地管理体系中，寻找各自发展路径的城市和农村，都在扩张土地利用。

《经济参考报》记者采访发现，由于城市发展越来越受制于土地瓶颈，各地不得不在政策的边缘游走，不断探索和突破：芜湖市2009年实际用地已经超过全年指标一倍以上，达到1.3万多亩，多出来的6000多亩土地使用指标都是通过大项目圈外用地、平移农村建设用地指标等方式来解决的；2008年以来，北京市朝阳区也加大土地储备力度，启动了一系列征地拆迁项目，目标是储备26平方公里建设用地；深圳、东莞、佛山等城市开始“旧城镇、旧厂房、旧村居”的“三旧”改造，也是希望借此腾出更多的城市建设用地。据了解，仅佛山市在十一五规划期内，就计划通过“三旧”改造节约出18万亩建设用地，相当于该市10多年新增建设用地的总量。

在城市用地扩张的同时，农村建设用地也在膨胀，呈现出“人口减少，用地增多”的“逆向扩张”怪现象。国土资源部规划司的数据显示，1996—2007年，不包括常年在外务工的农民，我国农村人口减少约1.2亿人，而农村建设用地不减反增，增加近130万亩，人均建设用地增加了34平方米。

由于城乡建设用地两头扩张，一些地方已经出现建设用地比例过高，土地过度开发、承载接近极限的苗头。根据国土资源部的统计，安徽、江苏和珠三角地区的城乡土地开发强度都已经达到15%左右，广东省深圳和东莞两市的这一比例甚至高达40%；而日本、韩国的土地开发强度都在10%以下，即使是国土面积较小的荷兰也只有13%。

“通过如此高强度的土地开发利用而获得的经济高速增长不可持续，今天深圳市面临艰苦的转型就是前车之鉴。”国土资源部土地利用司司长廖永林说。

在“保增长、保民生、保红线”之间为难

一方面是城市和小城镇的快速膨胀，另一方面又是农村建设用地逆向扩张；在这两种力量的合力作用下，耕地红线受到挤压。国家土地督察武汉局近两年查处的农村建设用地违法案件中，占用耕地建住宅、修农庄的比例达70%。

在安徽省的个别县，甚至出现耕地保护倒挂情况，与其基本农田保护责任指标相差数万亩，但值得庆幸的是，这些县所在市的区、县能够填补这些“亏空”，确保在市一级耕地保护目标责任的履行。

面对这种状况，国土部门和基层党政干部认为，在现行的以“用途管制”和“城乡分割”为特征的土地管理制度下，“承载城市发展、推动农村变革和有效保护耕地”三者之间互相打架，地方国土部门常常在“保增长、保民生、保红线”之间左右为难。

东部地区一位国土部门的干部向《经济参考报》记者直言，我们常常面临一个无解的难题，项目要落地但没有指标，从保增长的角度，需要让项目尽快落下来；从保民生的角度，征地拆迁要尊重农民利益；从保红线的角度，占补平衡需要先补后占，时间漫长。“地方发展的压力、农民利益的维护、耕地保护的责任都落在了国土部门的头上，但现有的土地管理制度让我们无法有一个均衡的解决方案。”

国土部门和基层一些干部认为，需要尽快调整我国现行土地管理制度，打通城乡建设用地综合利用的封闭界限，合理、高效地综合利用城乡土地。